A Burocracia Defensiva

BRASILANOMIA – VOLUME II

As Causas

Brasilanomia VI

A Burocracia Defensiva

“Quando o medo de decidir substitui o dever de administrar”

Por Ricardo Robson da Silva Advogado – OAB/SP nº 314.238 – Gestor Público

PREÂMBULO

            Uma das manifestações mais silenciosas da Brasilanomia não é a corrupção aberta, nem a ilegalidade ostensiva.

            Ela nasce quando o administrador deixa de decidir.

            O Estado continua funcionando.

            Os processos continuam tramitando.

            Os pareceres continuam sendo produzidos.

            As reuniões continuam acontecendo.

            Entretanto, as decisões deixam de existir.

            Surge, então, aquilo que a moderna Ciência da Administração Pública passou a denominar de – burocracia defensiva.

            Não se trata da burocracia racional concebida por Max Weber, destinada a garantir previsibilidade, impessoalidade e segurança jurídica.

            Trata-se da burocracia construída para proteger pessoas, e não para resolver problemas.

            – Nesse modelo, o processo deixa de servir ao cidadão para servir ao próprio processo.

            – A administração deixa de buscar soluções para buscar justificativas.

            – O servidor deixa de perguntar “qual é a decisão correta?” e passa a perguntar:

“Como evitar que a responsabilidade recaia sobre mim?”

            – É nesse ambiente que prospera a Brasilanomia.

I – A BUROCRACIA NÃO É O PROBLEMA

            Ao longo das últimas décadas consolidou-se um discurso simplista segundo o qual toda burocracia seria um mal.

            Nada poderia estar mais distante da realidade.

            A burocracia moderna nasceu exatamente para combater o patrimonialismo.

            Max Weber demonstrou que a Administração Pública racional exige:

• competências previamente definidas;
• hierarquia funcional;
• procedimentos padronizados;
• impessoalidade;
• profissionalização;
• mérito;
• especialização.

            – Essa burocracia é indispensável.

            – Sem ela, instala-se o governo das vontades pessoais.

            – A burocracia técnica protege o cidadão contra o arbítrio.

            – Ela impede favoritismos.

            – Impede perseguições.

            – Impede improvisações.

            – Impede decisões arbitrárias.

            – Em síntese, burocracia eficiente significa segurança jurídica.

II – O NASCIMENTO DA BUROCRACIA DEFENSIVA

            ‘A burocracia defensiva surge quando o objetivo deixa de ser a boa administração.

            Seu propósito passa a ser exclusivamente reduzir riscos pessoais.

            A sua lógica:

• decide-se pouco;
• consulta-se excessivamente;
• produzem-se pareceres sucessivos;
• multiplicam-se exigências documentais;
• encaminham-se processos indefinidamente.

            – O procedimento transforma-se em um mecanismo de autoproteção.

            – A assinatura busca apenas demonstrar que a responsabilidade pertence ao próximo.

            – A decisão desaparece.

            – O processo sobrevive.

III – O CUSTO SOCIAL DA OMISSÃO

            Toda decisão administrativa produz riscos.

            Entretanto, a ausência de decisão produz riscos ainda maiores.

            – Obras deixam de iniciar.

            – Equipamentos permanecem inutilizados.

            – Contratações tornam-se eternas.

            – Doações deixam de ocorrer.

            – Recursos públicos permanecem paralisados.

            – Programas sociais atrasam.

            Enquanto isso, o cidadão continua aguardando.

            A burocracia defensiva produz uma falsa sensação de legalidade.

            – Tudo parece regular.

            – Mas nada acontece.

            – O Estado permanece em movimento apenas no papel.

IV – A CAPTURA DOS CARGOS DE CONFIANÇA

            Outro fenômeno que alimenta a Brasilanomia consiste na progressiva substituição da técnica pela conveniência política na ocupação de determinados cargos de direção, assessoramento e chefia.

            A Constituição Federal prevê cargos em comissão destinados às funções de direção, chefia e assessoramento.

            Sua natureza pressupõe confiança.

            Entretanto, confiança não pode significar ausência de competência.

            A confiança política jamais substitui a capacidade técnica.

            Quando critérios predominantemente políticos prevalecem sobre critérios de qualificação profissional, surgem consequências previsíveis:

• baixa capacidade decisória;
• insegurança administrativa;
• dependência excessiva de pareceres externos;
• incapacidade de coordenar equipes técnicas;

• aumento do retrabalho;
• elevação dos custos administrativos;
• perda de eficiência institucional.

            O problema não reside na existência dos cargos em comissão.

            Eles são instrumentos legítimos da Administração Pública.

            – A dificuldade surge quando deixam de atender ao interesse público e passam a ser preenchidos sem observância das competências exigidas para o exercício das funções.

            – Nessas circunstâncias, servidores tecnicamente qualificados acabam assumindo, de forma informal, a elaboração das decisões, enquanto os ocupantes dos cargos de direção limitam-se, muitas vezes, à homologação ou ao adiamento das deliberações.

            – O resultado é um sistema em que a autoridade formal nem sempre corresponde à liderança técnica necessária para enfrentar problemas complexos.

V – A DESVALORIZAÇÃO DO SERVIDOR DE CARREIRA

            Em praticamente todas as administrações existem servidores altamente qualificados.

            São profissionais que acumulam décadas de experiência institucional.

            Conhecem:

• a legislação;
• os procedimentos;
• os precedentes;
• os riscos;
• as soluções.

            São eles que preservam a memória administrativa.

            Entretanto, quando essa capacidade técnica é sistematicamente ignorada em favor de escolhas baseadas exclusivamente em critérios políticos ou pessoais, instala-se um ambiente de desmotivação.

            – A experiência deixa de ser valorizada.

            – O mérito deixa de produzir reconhecimento.

            – O conhecimento institucional passa a ser visto apenas como elemento operacional.

            – Perde a Administração.

            – Perde o cidadão.

VI – O CICLO DA INCOMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA

            A ausência de qualificação técnica produz um ciclo difícil de romper.

            – Gestores inseguros evitam decidir.

            – Como evitam decidir, multiplicam consultas.

            – As consultas retardam os processos.

            – O atraso aumenta o medo.

            – O medo gera novas consultas.

            – O procedimento torna-se mais importante que o resultado.

            – Ao final, ninguém responde pelo fracasso.

            – Todos alegam ter seguido o fluxo.

            – A burocracia passa a existir para justificar a própria burocracia.

VII – A FALSA SEGURANÇA DOS PROCESSOS INTERMINÁVEIS

            Existe uma crença equivocada de que quanto maior o número de manifestações processuais, maior será a segurança jurídica.

            Não é verdade.

            Segurança jurídica nasce da:

• competência técnica;
• fundamentação adequada;
• motivação clara;
• observância da lei;
• boa-fé administrativa.

            – Processos excessivamente longos não eliminam riscos.

            – Frequentemente apenas transferem responsabilidades.

            – Enquanto isso, a Administração perde capacidade de resposta.

VIII – A BOA ADMINISTRAÇÃO EXIGE CORAGEM TÉCNICA

            A Constituição Federal incorporou, por intermédio da Emenda Constitucional nº 19/1998, o princípio da eficiência.

            Posteriormente, a Lei nº 13.655/2018, ao alterar a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), reforçou a necessidade de que decisões administrativas considerem suas consequências práticas.

            Mais recentemente, a Lei nº 14.133/2021 consolidou uma administração baseada em planejamento, gestão de riscos, governança e responsabilização.

            Todas essas normas apontam para uma mesma direção:

            – a Administração Pública precisa decidir melhor.

            – Não necessariamente decidir mais.

            – Mas decidir com fundamento técnico.

            – Com responsabilidade.

            – Com transparência.

            – Com eficiência.

IX – A SUPERAÇÃO DA BRASILANOMIA

            Combater a burocracia defensiva não significa eliminar controles.

            Significa torná-los inteligentes.

            Não significa reduzir a legalidade.

            Significa fortalecer a boa administração.

            Isso exige:

• profissionalização permanente da alta administração;
• valorização do mérito;
• capacitação continuada;
• critérios objetivos para funções de direção;
• fortalecimento das carreiras técnicas;
• cultura de gestão por resultados;
• responsabilização proporcional e fundamentada;
• governança baseada em evidências.

            – O verdadeiro gestor público não administra para evitar riscos pessoais.

            – Administra para produzir soluções socialmente legítimas dentro da legalidade.

CONCLUSÃO

            A burocracia jamais foi inimiga da democracia.

            Ao contrário.

            Foi ela quem permitiu substituir o governo dos privilégios pelo governo das regras.

            O problema contemporâneo não reside na existência da burocracia.

            Reside na deformação de sua finalidade.

            Quando o procedimento deixa de servir ao interesse público e passa a servir apenas à autoproteção institucional, instala-se a burocracia defensiva.

            Quando funções estratégicas deixam de ser ocupadas prioritariamente por pessoas tecnicamente preparadas, aumenta-se a dependência do improviso, da insegurança decisória e da paralisia administrativa.

            A confiança política é elemento legítimo na organização do Poder Executivo, mas ela encontra seu limite no princípio constitucional da eficiência. A direção administrativa exige, além da confiança, capacidade técnica, liderança, conhecimento normativo e compromisso com o interesse público.

            A Brasilanomia manifesta-se exatamente quando a estrutura estatal perde sua vocação de servir ao cidadão e passa a concentrar esforços na preservação de seus próprios mecanismos internos.

            Superar esse quadro exige restaurar o equilíbrio entre legitimidade política e competência técnica, reconhecendo que a boa administração não nasce da improvisação nem do receio de decidir, mas da combinação entre mérito, responsabilidade e liderança qualificada.

            – A burocracia eficiente não é aquela que produz mais papéis.

            – É aquela que produz decisões corretas.

            – E um Estado que decide com técnica, responsabilidade e eficiência aproxima-se do ideal republicano, no qual o poder existe para realizar o interesse público, e não para perpetuar a inércia administrativa.

Referências Bibliográficas

• Weber, Max. Economia e Sociedade. Brasília: Editora UnB.
• Weber, Max. A Política como Vocação. São Paulo: Cultrix.
• Bresser-Pereira, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania. São Paulo: Editora 34.
• Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas.
• Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas.
• Mello, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros.
• Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros.
• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
• Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942), com as alterações da Lei nº 13.655/2018.
• Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

Direto da Redação RCP News